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政府引導基金是人民幣母基金的開端，也是母基金的一種表現(xiàn)形式。從2002年我國第一支政府引導基金中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導資金成立至今，政府引導基金已走過15個年頭，逐漸進入規(guī)范運作的發(fā)展軌道。伴隨多層次資本市場的建立與權(quán)益類投資配置需求的持續(xù)增加，政府引導基金迎來較好的發(fā)展機遇。
為更好地發(fā)揮政府出資的引導作用，引導基金績效評價工作亟待完善。投中研究院依托投中信息旗下金融數(shù)據(jù)產(chǎn)品CVSource的數(shù)據(jù)積累，以及多年來對政府引導基金的密切觀察，現(xiàn)對政府引導基金的政策進行梳理，探討分析引導基金績效評價的理論與方法，供業(yè)界同仁參考。
國家層面的指導性政策曾多次提及開展政府引導基金績效評價工作的重要性。國務院辦公廳于2008年10月18日轉(zhuǎn)發(fā)由發(fā)改委等部門共同制定的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》（國辦發(fā)〔2008〕116號），提出“引導基金納入公共財政考核評價體系，財政部門和負責推進創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門對所設立引導基金實施監(jiān)管與指導，對引導基金建立有效的績效考核制度，定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產(chǎn)情況進行評估”。2015年12月10日財政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號）中特別提出“各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結(jié)果”。
各地方政府對績效評價工作在各引導基金管理辦法中有不同程度的響應，如《天津市天使投資引導基金管理暫行辦法》于2015年8月12日頒布，其中提出“市財政局會同市科委定期或不定期對引導基金運行情況進行監(jiān)督管理和績效評價，必要時可委托社會中介機構(gòu)進行審計和評估”。山東省財政廳于2015年11月出臺的《山東省省級股權(quán)投資引導基金績效評價管理暫行辦法》，是我國第一個針對引導基金績效評價工作而制定的規(guī)范性文件。該辦法對引導基金具體績效評價體系、考核指標及評價監(jiān)管的主體部門進行了規(guī)范性說明，績效評價結(jié)果也按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開。
投中研究院分析認為，從發(fā)布頻率上來看，國家政策曾兩次提及對政府引導基金開展績效評價工作，可見財政部門對資金使用的關(guān)注程度。從評價工作的實施頻率來看，國務院辦公廳建議以年度為單位作為考核依據(jù)，一方面是考慮到部分子基金以年度為單位召款進行投資，另外考慮到子基金層面同樣以年度為考核單位提交基金年度審計財務報告。從評估主體上來看，為了保證評估的公允性，如《天津市天使投資引導基金管理暫行辦法》中提及“績效評價工作還是交由專業(yè)的第三方機構(gòu)來評估較為公平”，可見財政部門對考核工作的市場化運作決心。
從發(fā)展節(jié)點上看，引導基金于2014年開始在全國范圍內(nèi)廣泛設立，基金投資已經(jīng)歷3年左右，伴隨越來越多的子基金進入退出期，開展基金績效評價工作已經(jīng)成為當前引導基金亟待解決的問題。通過績效評價來考核反饋資金的使用效果，以便為政府后續(xù)出資的規(guī)模和頻率做參考，以及后期的配套政策及激勵方案的制定。
多家政府基金已在實操層面上開展基金考核工作，如國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、浙江省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金、北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金等，均引入第三方機構(gòu)對引導基金投資情況進行績效評價，確保評價結(jié)果的公平公正。根據(jù)投中過往的服務經(jīng)驗，財政部門對政府引導基金績效評價訴求主要如下：
財政部門認為引導基金既然成立的專業(yè)的基金管理團隊，那么要對基金管理人的履職情況進行考核，其中基金運作管理情況成為考核的重點。如財政部門主要關(guān)注引導基金管理團隊和子基金管理團隊運行基金的能力，包括募資能力、投資業(yè)績、提供增值服務能力、退出業(yè)績等。在指標的設計上以可量化指標為主，不能量化的指標如運作規(guī)范性可以通過定性的形式評估是否按照約定有效實施，如募資指標可以考核出資人實繳金額在約定期限內(nèi)達到認繳規(guī)模等。
因引導基金承擔著推動社會及經(jīng)濟發(fā)展的職責，財政部門認為社會性效應指標的考核應主要包括促進就業(yè)及帶動稅收增加，以此來考察基金管理人、子基金、子基金投資企業(yè)在促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和擴大社會就業(yè)等方面發(fā)揮何種作用。
財政部門認為引導基金區(qū)分產(chǎn)業(yè)重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，重點引導支持外部性強、基礎性、帶動性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長。考核基金的投向即基金投資項目與基金設立時確定的產(chǎn)業(yè)目標的契合度，具體量化考核指標包括：投向特定行業(yè)企業(yè)或者項目的比例；投資于設立方案規(guī)定的投向資金比例；投資特定行業(yè)的企業(yè)營收增速與行業(yè)平均數(shù)據(jù)比較等。
針對現(xiàn)階段財政部門對政府引導基金績效評價訴求，投中研究院認為在考核引導基金績效工作中還應關(guān)注以下層面：
子基金的質(zhì)量與引導基金管理人的專業(yè)能力息息相關(guān)。引導基金在篩選子基金管理機構(gòu)時，未通過嚴格的前置篩選難以保證子基金管理機構(gòu)的質(zhì)量，合理流程設置對保障篩選工作的正常運行至關(guān)重要。
一個合理的篩選流程為：首先，按年度發(fā)布引導基金資金安排計劃和申報指南，面向社會公開征集申報年度引導基金創(chuàng)投計劃的子基金管理機構(gòu)，公開方式上可尋求與專業(yè)的股權(quán)投資平臺網(wǎng)站等渠道信息發(fā)布，以保證更多優(yōu)秀基金能夠進入篩選范圍；其次，聘請商務、財務、法務、資產(chǎn)評估等專業(yè)第三方機構(gòu)對通過初選的子基金管理機構(gòu)展開盡職調(diào)查，形成詳盡的呈現(xiàn)報告；第三，組織專家評審委員會，聘請行業(yè)內(nèi)母基金專家以及政府引導基金領導對各子基金管理機構(gòu)進行專業(yè)評審；最后，通過公開渠道公示評審結(jié)果，以示公平和專業(yè)性，同時避免日后合規(guī)審查時遭遇難題。
引導基金通常在管理辦法中約定基金的運作的合規(guī)性問題，對基金投資地域和投資領域做出相應約束來保障地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。各地引導基金為實現(xiàn)帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的目標，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況對投資當?shù)乇壤隽艘?guī)定，例如《浙江省創(chuàng)新強省產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》中規(guī)定“投資省內(nèi)該類企業(yè)的資金原則上不低于子基金注冊資金或認繳資金的50%”， 《湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》中規(guī)定“長江產(chǎn)業(yè)基金及其出資子基金在湖北（含支持湖北企業(yè)在省外投資、并購項目和被投資的省外企業(yè)在湖北新增投資項目）的投資總額，累計應不低于引導基金出資規(guī)模的5倍”。對于此類約定的執(zhí)行情況，財政部門欲實現(xiàn)對其進行考核，可以通過設立引導基金的觀察席位或非商業(yè)價值一票否決權(quán)監(jiān)督基金投資地域和投資行業(yè)領域在現(xiàn)階段是否符合要求。
子基金投資具體項目，由子基金管理機構(gòu)市場化選擇為主，基金運營機構(gòu)定期了解并監(jiān)督。財政部門可重點考察：主要財務指標及經(jīng)營業(yè)績、被投資企業(yè)估值情況、上市情況、企業(yè)存活率、管理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品創(chuàng)新及新增專利、人才激勵等。對于評價標準的設定，引導基金可參考歷史數(shù)據(jù)和同類企業(yè)數(shù)據(jù)。基金投資項目在未退出時，需衡量企業(yè)估值是否增長，上市企業(yè)可參照資本市場的公允價值，對于未上市企業(yè)的估值可參照子基金管理公司財報中交易性金融資產(chǎn)賬面價值浮盈，抑或通過企業(yè)后續(xù)融資價值、同類型企業(yè)比較等方式測算判斷。
一些引導基金在子基金投委會中要求有一票否決權(quán)，甚至要求占有更多的投決席位，與有限合伙企業(yè)法中六十八條提及的“有限合伙人不執(zhí)行合伙事務，不得對外代表有限合伙企業(yè)”相違背。更有引導基金要求子基金提交項目材料，經(jīng)引導基金審批同意后方可投資，由此導致項目決策流程較長，因政府的長周期審批和操作而影響項目的投資進度，甚至有一些偏早期的項目亟需資金而終止與子基金的合作。
投中研究院認為政府因其特殊屬性，更適合做政策的制定者，而非決策的主導者。隨著引導基金合作的子基金數(shù)量增加，項目決策需花費大量精力，如每家合作子基金中都派駐投決成員將給引導基金帶來較大工作量。政府在宏觀層面和政策制定可引導投資機構(gòu)，子基金的投資標的由管理機構(gòu)決策。建議縮短政府審批流程，可在子基金的投委會中設立觀察員席位，擁有非商業(yè)價值一票否決權(quán)，簡化流程的同時也并未降低政府的參與度。
投中研究院了解到，大多數(shù)政府引導基金目前尚未建立完善的基金績效考核體系，即便實行了績效考核，相關(guān)評價工作也相對籠統(tǒng)，并未實現(xiàn)績效評價工作的激勵及督促作用。投中在為政府引導基金進行績效評價的工作中發(fā)現(xiàn)，投資數(shù)據(jù)不完備、搜集資料難度較大、子基金不愿意配合、資料真實性需要驗證等問題都給評價工作帶來較大困難。
投中研究院認為，政府引導基金的績效評價工作任重而道遠。積極規(guī)范政府引導基金的績效評價制度、構(gòu)建符合引導基金特性的評價指標體系，對于完善引導基金的專業(yè)化管理和實現(xiàn)基金良性運營等都有重大意義。規(guī)范績效評價工作，需關(guān)注引導基金管理人履職情況、基金稅收就業(yè)帶動情況、產(chǎn)業(yè)引導效果、基金篩選流程、基金運作合規(guī)性、被投項目成長情況、政府在投決中的角色等特定考核點。建立引導基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，能夠及時發(fā)現(xiàn)運作問題加以修正，可營造公平公開良好環(huán)境，充分發(fā)揮引導基金作用，更加高效地提高引導基金資源配置效率，推進其更好更快地良性發(fā)展。
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